Відкриті дані місцевої влади під час війни: необхідність та об’єктивні обмеження

Що потрібно знати про відкриті дані під час війни: повідомляє центр компетенцій у сфері відкритих даних

Оскільки оприлюднення деяких відкритих даних під час війни може становити загрозу національній та регіональній безпеці, обороноздатності країни, функціонуванню критичної інфраструктури, безпеці громадян, звісно, є певні категорії інформації, яку під час війни не слід публікувати у наборах відкритих даних. Але чи означає наявність таких об’єктивних обмежень, що під час воєнного стану на розміщення усіх відкритих даних потрібно накласти табу? Поставити таке запитання й шукати відповідь на нього підштовхнула дивна ситуація, яку ми проілюстрували у нашому попередньому дослідженні: на Порталі відкритих даних зазначено, що Харківська міська рада має 3614 наборів відкритих даних (це більше, ніж у міськради будь-якого просунутого в цій сфері європейського мегаполіса, для порівняння, у муніципалітету Нью-Йорка таких — 889, Барселони – 568), але жоден з них не оприлюднений.

Питання оприлюднення відкритих даних під час війни актуалізувала команда проекту «Дія.Відкриті дані – центр компетенцій в сфері відкритих даних». В тематичному підрозділі «Відкриті дані під час війни» на сайті проекту вона представила «освітній курс» з 4-х блоків: «Відкриті дані та благодійність: як перевіряти волонтерів та благодійні організації», «Як відкриті дані допомагають українцям під час війни», «Як не спонсорувати бізнеси країн-агресорів», «Як поводитися в кібер- та інфопросторі в умовах війни».

У першому блоці команда проекту акцентує увагу на потенційній небезпеці відкритості деяких наборів даних під час війни.

Джерело: сайт проекту «Дія.Відкриті дані»

Матеріали цього курсу містять корисну інформацію про відкриті дані та поради щодо того, як ними користуватись. Але вони не дають відповіді на головне питання – які саме відкриті дані не можна публікувати під час війни. А трактування інформації «яка потенційно може бути використана ворогом» потенційно може бути доволі широким – аж до відсутності будь-яких відкритих даних.

Які відкриті дані для прозорості місцевої влади публікує Нью-Йорк

У наших попередніх дослідженнях ми вже представляли низку кейсів оприлюднення відкритих даних муніципалітетами, зокрема, Нью-Йорка та британського міста Лідса. Однак, більш детальний аналіз наборів відкритих даних, аналіз структури цих наборах — необхідний для більш чіткого розуміння того, які набори відкритих даних з тих, що забезпечують транспарентність місцевої влади, потенційно можуть бути використані ворогом.

На сайті відкритих даних Нью-Йорка «NYC Open Data» міська рада розмістила 889 своїх наборів. За змістом та з точки зору поточної української ситуації з потенційними загрозами відкритої інформації для безпеки їх можна умовно розділити на три групи.

Першу групу умовно можна позначити як «ціна влади». Дані з цих наборів інформують про вартість виборчих кампаній депутатів, про деякі витрати на утримання міських чиновників і персоналу муніципалітетів. Вони не містять загроз для безпеки міст. Це:

• «Дані щодо заробітної плати по всьому місту» – показує зарплати всіх муніципальних службовців;

• «Відстеження дискреційних нагород» – відстеження усі премій, які видала міська рада за трирічний період;

• «Звіт міського голови про керівництво – показники діяльності» – відображає показники діяльності мера, упорядковані за напрямами й цілями;

• «Витрати на виборчу кампанію» – містять перелік витрат на виборчі кампанії усіх кандидатів на посади у міській владі за виборчими циклами.

Друга група об’єднує «окремі дані про бюджетний процес». Тут немає інформації про інфраструктурні проекти, що фінансуються з бюджету, чи іншої, яка б вказувала на великі бюджетні витрати на об’єкти, які у ворога є спокуса знищувати. Тому, такі набори теж потрібно оприлюднювати. Це:

• «Бюджети участі» – інформація про всі проекти бюджетів участі;

• «Відстеження проектів бюджетів участі» – інформація про фінансування та прогрес виграних проектів бюджетів участі;

• «Звіт про виконання стратегічного плану» – відображає головні показники ефективності для цілей стратегічного плану розвитку міста;

• «Фактичні дані про податкові надходження Нью-Йорка» – дані про джерела та фактичні міські доходи;

• «Звіти про фінансовий план – дохід» – показує всі міські доходи за поточний фінансовий рік;

• «Звіти про фінансовий план – рух грошових коштів» – щомісячний прогноз грошових потоків на поточний фінансовий рік.

До третьої групи можна віднести «міські закупівлі, контракти, тендери, капітальні проекти та вичерпні дані про міський бюджет». Інформація в цих наборах даних, з одного боку, забезпечує максимальну прозорість фінансової діяльності міської влади і дає реальні інструменти для контролю за нею, але, водночас, містить багато даних, які потенційно можуть бути використані ворогом:

• «Останні контракти» – викладені контракти на товари й послуги, які укладає управління загальноміських закупівель;

• «Дискреційне фінансування міської ради Нью-Йорка» – конкурентне, конкурсне фінансування, яке виділяє міськрада;

• «Таблиці ставок» – управління загальноміських закупівель повідомляє про всі заявки, отримані у відповідь на тендерні пропозиції;

• «Витрати. Бюджетне фінансування – всі джерела» – містить дані про фінансування міських витрат з бюджету та з інших джерел;

• «Детальні дані капітального проекту» – включає всю інформацію про капітальні проекти, в тому числі, попередній і виконавчий бюджети;

• «Закупівлі за галузями» – інформація про всі міські закупівлі по фінансових роках;

Відкриті дані муніципалітету британського міста Лідс

На сайті відкритих даних Лідса представлено 640 наборів відкритих даних. З них 82 набори містять ті дані, які міські ради зобов’язує та рекомендує публікувати «Кодекс прозорості місцевого самоврядування 2015», запроваджений британським урядом для транспарентності місцевої влади та протидії шахрайству й корупції чиновників. Назви наборів здебільшого співпадають із переліком даних з Кодексу, до яких місцева влада має забезпечити доступ громадськості. Документ не зобов’язує у наборах відкритих даних дублювати інформацію про бюджет. Як правило, вона є у систематизованому вигляді й відкритому доступі в окремих розділах сайтів міських рад. Проте Кодекс детально регламентує набори даних про міські доходи й витрати, про договори, тендери й закупівлі та «ціну влади», про боротьбу з шахрайством чиновників.

З наборів відкритих даних Лідса до груп наборів даних, які умовно позначені як «ціна влади» та «окремі дані про бюджетний процес», і публікація яких не збільшує небезпеку, навіть в умовах вйни, а тому не має підлягати обмеженням, належать наступні:

• «Схема організаційної структури»;

• «Оклади вищих чиновників»;

• «Надбавки членам ради»;

• «Міжнародні поїздки членів міської ради Лідса»;

• «Витрати на проїзд та проживання членів ради»;

• «Витрати ради»;

• «Рада витрачає понад 250 фунтів стерлінгів»;

• «Доходи та витрати від паркування»

• «Розслідування шахрайства».

Наприклад, набір «Розслідування шахрайства» містить 10 файлів, кожний з яких містить інформацію про щорічні внутрішні аудити міської ради для виявлення шахрайства серед муніципальних чиновників. Вона включає: дані про кількість працівників, щодо яких проводили аудит; про кількість працівників, які працювали над розслідуванням шахрайства, в тому числі, професійно акредитованих із боротьби з шахрайством; про щоденну вартість аудиту та вартість за весь період його проведення; про загальну кількість розслідуваних випадків шахрайства.

До групи наборів даних «міські закупівлі, контракти, тендери, капітальні проекти та вичерпні дані про міський бюджет», які містять багато даних, що потенційно можуть бути використані ворогом й тому — обмежені у доступі, можна віднести:

• «Реєстр договорів – тендерів»;

• «Реєстр договорів – інше»;

• «Трубопровід закупівель»;

• «Операції по картці закупівель».

Відкриті дані Барселони

Служба відкритих даних міської ради Барселони створила веб-сайт платформи відкритих даних «Open Data BCN». Каталог відкритих даних містить 568 наборів, з них 110 складають категорію «Адміністрація» та забезпечують прозорість місцевої влади.

До груп наборів даних, які умовно позначені як «ціна влади» та «окремі дані про бюджетний процес» і оприлюднення яких не збільшує воєнні загрози, а тому не має обмежуватися, з наборів відкритих даних Барселони належать наступні:

• «Каталог документів з обліку витрат» – усі документи з обліку витрат на утримання міської ради та муніципальних служб»;

• «Дані муніципального персоналу міста Барселони» – містить усі штатні дані міської ради та її структурних підрозділів;

• «Просування персоналу муніципалітету міста Барселони» – містить інформацію про просування по службі персоналу міської ради та її структурних підрозділів;

• Публічні пропозиції міської ради Барселони» – повідомляє про усі вакансії та вимоги до персоналу;

• «Сумісники міської ради Барселони» – оприлюднює дані про усіх працівників муніципалітету, що займаються сумісною діяльністю в державному чи приватному секторі;

• «Витрати на відрядження урядового/управлінського складу»;

• «Публічна програма мера міської ради Барселони»;

• «Публічні програми членів міської ради Барселони»;

• «Динаміка результатів, доходів і витрат бюджету Барселони»;

• «Еволюція доходів за розділами та статтями бюджету міста Барселони»;

• «Динаміка доходів за розділами бюджету міської ради Барселони»;

• «База даних бюджету міста Барселона. Доходи»;

• «Досягнення цілей, поставлених бюджетною стабільністю міста Барселона».

До групи наборів даних «міські закупівлі, контракти, тендери, капітальні проекти та вичерпні дані про міський бюджет», що містять данні, які потенційно можуть бути використані ворогом й тому — обмежені у доступі, слід віднести:

• «Перелік підрядників міської ради Барселони та муніципальних установ» – надає дані усіх підрядників міської ради та муніципальних органів та інформацію про обсяг контрактів з ними;

• «Квартальний підсумок контрактів міської ради Барселони та муніципальних установ» – надає вичерпну інформацію про усі контракти, підписані міською радою чи муніципальними органами, в тому числі, кількість договорів, їх загальну суму;

• «Зміни контрактів, укладених міською радою Барселони» – повідомляє про усі зміни в контрактах, які відбулися впродовж року;

• «Продовження контрактів, укладених міською радою Барселони» – оприлюднює інформацію про продовження в поточному році укладених міською радою контрактів;

• «База даних бюджету міста Барселона. Витрати».

Висновки та рекомендації

В цілому, розуміння значення відкритих даних для прозорості діяльності влади та запобігання шахрайству й корупції чиновників у американців, європейців та команди українського проекту Порталу відкритих даних співпадає. Звичайно, повномасштабна війна з терористичними ракетними обстрілами вносить суттєві корективи в його практичну реалізацію. Зокрема, створює об’ективні обставини для тимчасового вилучення деяких наборів даних з публічного доступу та ставить питання щодо публікації відкритих даних прифронтових областей.

Поєднані та перетворені на завдання ці проблеми — досить складні у розв’язанні, але їхнє «зняття» просто дозволом місцевій владі прифронтових областей взагалі не оприлюднювати свої набори даних, й при цьому офіційно, за допомогою Порталу Мінцифри, анонсувати розміщення тисяч наборів даних, створює ще більші проблеми для всіх зацікавлених сторін, зокрема, дозволяє місцевій владі вже зараз маніпулювати інформацією та вводити громадськість в оману. Якщо протягом вже третього року війни й невизначеного поки часу її подальшої тривалості місцева влада громад не готуватиме набори відкритих даних і не вчитиметься працювати з таким видом публічної інформації, то й по закінченню воєнного стану такі набори в належному вигляді вона не представить, а буде намагатися проводити післявоєнну дороговартісну відбудову у «закритому» режимі під приводом дефіциту часу на підготовку «відкритого».

До того ж, повне вилучення усіх наборів відкритих даних прифронтових областей з міркувань безпеки ще більше заплутує загальну ситуацію, адже ракетних ударів зазнають усі області.

Тож, більш прийнятним виглядає уніфікований для всіх областей країни підхід. Тим більше, що всі набори відкритих даних забезпечують ті чи інші аспекти прозорості місцевої влади й дають інструменти для протидії шахрайству недоброчесних чиновників, але не всі з них містять потенційно небезпечну в умовах війни інформацію. Це чітко показує аналіз наборів відкритих даних Нью-Йорка, Барселони та Лідса, які дуже близькі за темами, змістом та інформаційним наповненням.

Гранично спрощенному розумінню українською місцевою владою відкритих даних та оперуванню ними саме у форматі наборів значно сприяє те, що ті набори даних, які публікують Нью-Йорк, Барселона та Лідс, за поєднанням двох критеріїв – тематичного змісту та потенційної загрози для національної та регіональної безпеки — досить чітко поділяються на три групи.

Перша група, яку можна позначити як «ціна влади», включає всю інформацію про штатну структуру та бюджетні видатки на утримання місцевих посадовців і персоналу муніципалітетів. Друга – «окремі дані про бюджетний процес» – містить загальну інформацію щодо бюджетної динаміки та відомості про доходи місцевого бюджету. Третя група – «міські закупівлі, контракти, тендери, капітальні проекти та вичерпні дані про міський бюджет» – включає деталізовану інформацію про бюджетні видатки.

Лише одна з вищезазначених груп наборів — «міські закупівлі, контракти, тендери, капітальні проекти та вичерпні дані про міський бюджет» — містить інформацію, «яка потенційно може бути використана ворогом». Дві ж інші — «ціна влади» та «окремі дані про бюджетний процес» — значною мірою задовольняють суспільний запит на прозорість міської влади, але не містять потенційних безпекових загроз.

Отже, на час воєнного стану принцип «відповідальної транспарентності» місцевої влади, в тому числі, й прифронтових областей, має забезпечуватись повною прозорістю наборів даних перших двох груп та тимчасовим послабленням вимог щодо оприлюднення даних із третьої групи. Це допоможе підвищити ефективність місцевого бюджетного процесу, та, водночас, не наражатиме на додаткову небезпеку конкретні інфраструктурні об’єкти чи комунальні підприємства. Вже зараз громади повинні навчитися працювати з формуванням та оприлюдненням наборів відкритих даних, які викликають суспільний інтерес та не становлять потенційної небезпеки. Відповідно, обов’язковому оприлюдненню підлягають набори відкритих даних, що відносяться до груп «ціна влади» та «окремі дані про бюджетний процес», зокрема:

• витрати на утримання кожного муніципального службовця (зарплати, премії, надбавки, проїзд, проживання, відрядження тощо);

• організаційні видатки місцевої ради;

• витрати на виборчі кампанії усіх депутатів місцевої ради;

• організаційну штатну структуру місцевої ради;

• вакантні посади в структурі місцевої ради та вимоги щодо кандидатів;

• щорічні звіти про роботу голови та місцевих депутатів;

• дані про доходи місцевого бюджету;

• динаміка результатів, доходів і витрат місцевого бюджету;

• звітність про виконання цілей місцевих бюджетних програм;

• звітність про виконання стратегії розвитку громади та плану заходів із її реалізації;

• відомості щодо проектів (та їх реалізації) «бюджету участі»;

• результати внутрішнього аудиту та антикорупційних службових розслідувань місцевої ради.

Оскільки загальний вектор руху України незмінно націлений на прозорість та підзвітність влади, громадам доцільно використовувати західний досвід міст, які на високому рівні забезпечують транспарентність та відкритість врядування. Набори відкритих даних на порталах американських та європейських міст — систематизовані. Є тематичні каталоги, всередині яких набори даних згруповані за ще більш вузькими напрямами й темами. Це явно контрастує з поки що хаотичним розміщенням відкритих даних у багатьох розпорядників на українському Порталі. Вкрай важливо, щоб Україна, попри війну, продовжувала рух до транспарентності врядування як запоруки підвищення його ефективності та не дозволяла посадовцям зловживати непрозорістю «з міркувань безпеки».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».